수도권·접경지 규제 족쇄…인천 강화·옹진 재정 ‘바닥’ [인천지역 재정 성적표②]

정부·市, 농어촌 발전 사업 구상에도 강화·옹진 재정자립도 고작 15%대
인천 평균의 절반 수준도 못 미쳐
세원 확보 어렵고 산업·개발 어려워
자치구 지방세 자체 세입 제한적

인천의 농어촌지역인 강화군과 옹진군의 재정자립도는 고작 15% 수준에 그치고 있다. 농어촌 지역 특성상 자체 세원 확보가 어려운 데다, 수도권 규제에 막혀 산업·개발 가능성도 낮기 때문이다. 정부는 민선자치 시작 이후 농어촌 지역의 균형 발전을 강조해 왔지만, 이 같은 농어촌 재정의 구조적 한계가 고스란히 드러나고 있다.

10일 경기알파팀 취재를 종합하면 강화군과 옹진군의 재정자립도는 각각 1996년 18.1%, 1995년 23.5%로 출발했다. 그러나 30년이 지난 현재 두 지역의 재정자립도는 각각 15.1%와 15.5%로, 인천 10개 군·구 가운데 가장 낮은 수준이다. 이는 인천시 평균 재정자립도(55.6%)의 절반에도 미치지 못한다. 정부와 인천시가 농어촌 지역의 균형 발전을 위해 각종 개발 사업을 구상했지만, 상당수가 수도권·접경지역 규제에 가로막히며 실질적인 성과로 이어지지 못했기 때문이다.

강화군의 재정자립도는 민선 지방자치 시작한 이후 최근까지도 10%대에서 맴돌고 있다. 강화군의 재정자립도는 민선 1기 후반부인 1998년 17.8%에서 2006년 12.6%까지 급락했고, 강화산단이 들어서고도 2019년 19.2%에 그친다. 1999년 국제통화기금(IMF) 외환위기 직후 23.1%, 2002년 관광활성화로 20.1%까지 일시적으로 상승했을 뿐이다. 이마저도 자체 세원 확충의 결과라기보다 국·시비 축소에 따른 이전 재원 감소에 따른 ‘통계적 효과’에 가깝다.

옹진군 역시 1998년 24.17%로 시작했지만, 지속적인 하락세를 보이고 있다. 지난 2022년에는 무려 11.3%까지 추락했다가 지난해 겨우 15.5%로 회복했지만 지난 2016년부터 10년간 10%대를 벗어나지 못하고 있다. 2000년대 영흥화력발전소 건설 영향이 재정 지표에 반영이 이뤄지면서 최고 31.8%까지 치솟기도 했지만 곧바로 급락하는 상황을 3차례 반복했다.

정부가 농어촌 지역의 균형 발전을 강조했지만, 결국 강화군과 옹진군 등은 지난 30년 간 수도권 규제에 막혀 산업·개발이 이뤄지지 않는 구조적 한계에 막혀 있는 셈이다.

이미애 인천연구원 도시사회연구부 연구위원은 “자치구는 아파트 등 주거 밀집 지역을 기반으로 재산세와 취득세가 안정적으로 들어와 지방세 비중이 크다”며 “이 때문에 전체 세입에서 재정자립도가 일정 수준 유지할 수 있다”고 말했다. 이어 “하지만 강화·옹진 등 자치군은 상대적으로 재산 가치가 낮고 아파트 비중도 적어 지방세 자체 세입이 제한적일 수밖에 없다”고 설명했다.

민선자치 30년 동안 강화군과 옹진군의 재정지표는 ‘반짝 상승과 정체’를 반복해왔다. 강화군은 산업단지 조성이 재정 회복에 일조했지만, 규모와 업종이 제한적인 탓에 재정자립도를 획기적으로 끌어올리기에는 역부족이다. 옹진군 역시 영흥화력발전소 건설로 일시적인 재정 개선 효과를 봤으나, 발전소 중심의 단일 산업 구조가 지속 가능한 재정 기반으로 이어지지는 못했다. 강화·옹진군의 재정은 접경지역 규제와 인구·산업 기반 한계 속에서 여전히 외부 재원 의존 구조에서 벗어나지 못하고 있다.

■ 국제통화기금(IMF) 외환위기 속 강화군·옹진군

강화군은 지난 1995년 3월 인천시에 편입됐다. 같은 시기에 옹진군 및 김포군 검단면도 인천으로 함께 들어왔다.

강화군은 농업과 어업이 지역 경제의 근간을 이루고, 접경지역이라는 특수성을 지니고 있다. 이 때문에 자치 출범 초기부터 개발과 보전 사이의 딜레마에 놓였다. 수도권에 속해 각종 개발 규제를 적용받으면서도, 산업 기반과 인구 규모는 농어촌 지역에 머물러 재정과 성장 동력 확보에 구조적인 한계를 안고 출발했다.

이로 인해 1990년대 후반 외환위기는 강화군에도 직접적인 영향을 미쳤다. 1998년 강화군의 재정자립도는 17.8%에서 1999년 23.1%로 5.3%포인트(p) 증가했다. 이는 국제통화기금(IMF) 외환위기 이후 국·시비 보조사업 축소와 지방세 구조 변화가 맞물린 결과다. 정부는 1998년 담배세를 종전 국세에서 지방세로 전환했다. 이 시기의 재정자립도 상승세는 전국적 현상이다. 이어 강화군의 재정자립도는 2000년 21%, 2001년 19.4%, 2002년 20.1% 등 큰 변화 없이 횡보했다.

옹진군 역시 IMF 외환위기 영향으로 재정자립도가 소폭 상승했다. 1998년 24.17%에서 1999년 26.86%으로 2.69%p 올랐다. 다만, 2000년 28.89%로 증가세를 유지하다 2001년 19.9%, 2002년 23.2%로 급격한 변화를 보였다. 이는 영흥화력발전소 건설 및 가동의 초창기 단계에 영향을 받은 탓이다.

■ 강화군, 강화산업단지 ‘반짝’ 효과…수도권·접경지역 규제 ‘발목’

강화군의 재정자립도는 2000년대 들어 곤두박질 쳤다. 강화군의 재정자립도는 2002년 20.1%를 끝으로 2003년 16.2%, 2004년 14.3%, 2005년 14.4%로 급격히 낮아졌다. 이어 2006년 12.6%, 2007년 13.5% 등 15%를 넘지 못하는 수준이 장기간 이어졌다.

이는 군 단위 지자체의 구조적 한계를 단적으로 보여주는 지표라는 분석이 나온다. 강화군에는 대부분 면적이 작고, 입주 기업 수도 제한적이라 고용·취득세 효과가 미미한 소형 농공단지 위주로 구성해 있기 때문이다.

이 때문에 2000년대 후반 강화군은 지역 산업 육성을 위해 산업단지 조성과 관광 활성화를 추진했다. 강화산업단지 조성으로 일부 기업이 입주하며 지방세 수입이 늘었지만, 소규모 제조업 위주의 산업 구조는 지역 경제 전반을 견인하기에는 역부족이라는 판단에서다. 관광 역시 역사·문화 자원을 중심으로 성장했으나, 계절성과 접근성 한계로 상시적인 세원 확대에는 한계가 있었다.

우선 강화군은 2009년 낮은 재정자립도 문제를 해결할 수 있는 ‘강화일반산업단지’ 추진에 나선다. 당시 강화군의 재정자립도 16.5%로 낮았다. 앞서 강화군은 농업·어업 중심 산업 구조로 인해 지방세 확충에 한계가 뚜렷하다는 지적을 받았다.

이는 산업단지 조성 논의가 본격화되기 전까지는 재정 구조를 떠받칠 만한 자체 성장 동력이 부재했음을 보여준다. 실제로 2009~2012년 강화군의 재정자립도는 16.5%에서 13.5%로 오히려 3%p 하락하며 장기 침체 국면을 벗어나지 못했다. 계획 단계에 머물렀던 산업단지는 지방세 확충이나 인구 유입으로 이어지지 못했고, 군 재정은 이전재원 의존 구조에서 크게 벗어나지 못했다.

반면 2013년 강화산단 부지 조성 공사 기공식을 기점으로 재정자립도는 완만한 회복세로 돌아섰다. 2013년 12.9%였던 재정자립도는 2014년 13.6%로 0.7%p 상승한 데 이어 2015년 14.9%, 2016년 15.3%, 2017년 16.2%, 2018년 17.3%까지 점진적으로 높아졌다. 이어 2018년 17.3%, 2019년 19.2%까지 증가세를 유지했다. 이는 산업단지 조성에 따른 공사·투자 효과와 일부 기업 입주 기대감이 재정 지표에 제한적이나마 반영되기 시작한 것으로 풀이된다. 다만 이 같은 상승세에도 불구하고 재정자립도는 여전히 20%를 밑돌며 구조적 한계를 드러냈다.

이 같은 노력에도 강화군은 수도권 규제와 군사·환경 규제의 중첩 지역이라는 점이 발목을 잡았다. 개발제한구역과 농지 규제, 접경지역 관련 제한이 겹치면서 사업 추진은 수차례 지연했다. 또 유치 업종과 규모도 대폭 축소했다. 결국 강화일반산업단지는 대규모 제조업 집적지보다는 중소 규모 기업 위주의 산업단지로 방향이 조정됐다. 이 과정에서 지역 경제 활성화와 재정자립도 개선이라는 당초 기대 효과가 제한적일 수밖에 없었다.

관광정책 변화 역시 재정자립도 흐름에 일정 부분 영향을 미쳤다. 강화군은 2010년대 들어 역사·생태·체험형 관광을 중심으로 관광정책 방향을 전환하며 관광객 유치에 힘을 쏟았다. 고려궁지, 고인돌 유적, 평화전망대 등 기존 자원을 활용한 관광 콘텐츠가 확장됐고, 캠핑장·체험형 관광시설도 늘었다.

그러나 2019년 19.2%까지 회복했던 강화군 재정자립도는 2020년 16.7%로 1년 만에 2.5%p 급락했다. 이는 코로나19 확산에 따른 지역 경제 위축이 영향을 미쳤다. 특히 강화군은 관광 비중이 높은 지역 특성상 소비 위축의 영향을 크게 받았고, 이에 따라 지방세 중 비중이 큰 재산세·취득세·지방소득세 증가세가 둔화되거나 감소했다. 여기에 코로나19 방역 등으로 중앙정부 이전 재원은 늘어나면서 사실상 재정자립도는 감소했다. 이어 2021년 16.0%, 2022년 14.2%, 2023년 13.9%, 2024년 13.5%, 2025년 15.1%로 20%도 넘지 못하고 있다.

강화군 관계자는 “재정에서 가장 중요한 것은 자체 세입”이라며 “체납 세액 징수 강화와 함께 강화남단의 인천경제자유구역(IFEZ) 확대 등 기업 유입을 통해 지역이 성장하면 자연스럽게 자체 세입도 늘어날 수 있도록 하고 있다”고 했다. 이어 “장기적으로 안정적인 재원을 확보하기 위해 개발과 기업 유치가 필요하지만, 현실적으로 쉽지 않은 어려운 부분이 있다”고 덧붙였다.

■ 옹진군, 영흥화력발전소 흥망성쇠 함께해

옹진군의 재정자립도는 영흥화력발전소의 건설과 확장 과정과 궤를 같이했다. 영흥화력발전소가 본격적인 상업 운전에 들어간 2004년, 옹진군의 재정자립도는 31.8%로 민선자치 30년 동안 가장 높은 수치를 기록했다.

1·2호기가 건설된 1999~2004년에는 대규모 공사 물량이 집중되며 법인 관련 지방세와 각종 부담금, 세외수입이 일시적으로 증가했다. 여기에 공사 인력 유입에 따른 소비 확대까지 겹치면서 재정 지표를 끌어올리는 이른바 ‘건설 특수’가 나타났다. 이 같은 효과는 재정자립도를 단기간 끌어올리는 ‘피크 효과’를 만들어냈다.

그러나 발전소 건설이 일단락된 이듬해인 2005년 재정자립도는 21.1%로, 전년(31.8%) 대비 10.7%p 급락했다. 이는 재정 여건이 급격히 악화했다기 보다는, 발전소 건설이라는 일시적 요인이 사라지며 재정 구조가 본래 수준으로 되돌아간 결과로 풀이할 수 있다.

이 같은 ‘반짝 상승 후 급락’ 현상은 영흥화력발전소 3·4호기와 5·6호기 확장이 이어진 시기에도 반복했다. 2006년 20.4%의 재정자립도는 2007년 27.6%로 7.2%p 급등했지만, 2008년에는 12.9%로 14.7%p나 급락했다. 이후 2009년에는 20.3%로 다시 일시적인 회복세를 보였다.

5·6호기 건설이 진행된 이후에도 유사한 흐름이 이어졌다. 2013년 대비 2014년 재정자립도는 20.2%로 5.9%p 상승했지만, 2015년과 2016년에는 각각 20.2%, 19.2%로 정체와 하락세를 반복했다.

옹진군 관계자는 “발전소가 있어 지방세 측면에서 일정 역할을 하고 있지만, 인구 규모와 산업 기반의 한계로 구조적인 어려움이 크다”고 말했다. 이어 “지방세 납부율 제고 등 자체적인 재정 확충 방안을 마련해 나가겠다”고 덧붙였다.

■ 강화·옹진군 재정자주도는 상위권…재정 부족 국·시비로 메워

강화·옹진군의 재정자주도는 인천의 기초지자체 10곳 중 상위권이다. 이는 군의 자체 재원이 부족한 부분을 지방교부세와 조정교부금 등으로 채우고 있는 덕분이다. 강화군의 2025년 재정자주도는 56.8%로 10개 군·구 중 가장 높다. 옹진군의 재정자주도 역시 55.9%로 10개 군·구 중 3번째다.

지역 안팎에서는 수도권 규제 완화와 함께 산업·관광·에너지 정책을 유기적으로 연계한 복합 전략 없이는, 강화·옹진군의 재정 구조가 다시 한 번 ‘반짝 효과’에 그칠 수밖에 없다는 지적이 나온다.

이미애 인천연구원 도시사회연구부 연구위원은 “규제 완화나 산업단지 조성을 통해 산업 시설이 늘고 인구가 증가하면 군 지역에서도 1인당 세 부담이 확대되며 지방세 세수 증가로 이어질 수 있다”며 “결국 재정자립도를 높이기 위해서는 산업 기반 확충과 인구 유입이 핵심 과제”라고 지적했다. 경기알파팀

※ 경기α팀 : 경기알파팀은 그리스 문자의 처음을 나타내는 알파의 뜻처럼 최전방에서 이슈 속에 담긴 첫 번째 이야기를 전합니다.

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