개헌안 ‘지방분권국가 지향’ 조항 추가

‘지방세 조례주의 도입’ 자치재정권 보장
한국당, 토지공개념 반발… 논란 불가피

청와대가 21일 내놓은 ‘지방분권형’ 개헌안은 지방의 행정·입법·재정권한을 대폭 강화하는 동시에 이를 견제할 주민의 실질적인 자치 권한도 헌법으로 보장하겠다는 것이 주요 골자다. 개헌안은 또 사회적 양극화 해소와 경제정의 실현을 위해 토지공개념을 명시했다.

문재인 대통령의 주요 대선공약이기도 한 지방분권 강화 부분은 개헌안에 제1조를 3항까지 추가함으로써 의지를 드러낸 것으로 풀이된다. 현행 헌법의 총강에 해당하는 제1조는 2항까지 마련돼 있다. 제3항으로 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’라는 조항을 추가한 것이다.

먼저 개헌안은 헌법 전문 1조에 ‘지방분권 국가를 지향한다’라는 조항을 추가해 국가 운영의 기본방향으로 ‘지방분권’을 제시했다. 지방분권이 ‘대한민국은 민주공화국이다’라는 절대적 가치와 동일 선상에 오르는 것이다. 또 지방정부의 자치행정권을 강화하고자 국가-지방정부, 지방정부 상호 간 사무 배분에서 주민에게 가장 가까운 지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로써 정하도록 제시했다.

지방정부의 권한 확대를 뒷받침할 자치 재정권 보장도 분명히 했다. ‘지방세 조례주의’를 도입해 지방정부가 법률에 위반되지 않는 선에서 지자체의 종목과 세율, 징수방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있도록 한 것이다. 또 지방자치 현장에서 주민이 제대로 설 수 있도록 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 명시화했다. 그간 법률상에 근거를 뒀던 세 가지 권리를 헌법상의 권리로 격상하겠다는 뜻이 담긴 것으로 풀이된다.

토지공개념 조항도 명확하게 했다. 헌법에 토지공개념을 명문화한 ‘대통령 개헌안’을 발표한 것은 부동산 투기에 대한 ‘징벌적 규제’의 발판을 마련하려는 포석이다. 하지만, 토지공개념을 강화하면 자본주의의 근간인 사유재산제와 충돌할 수 있어 개인 재산권과 국가 재량권의 인정 범위를 둘러싸고 격론이 예상된다.

노태우 정부 시절인 1989년 이른바 ‘토지공개념 3법’으로 불렸던 택지소유상한법, 토지초과이득세법, 개발이익환수법은 ‘자본주의 시장원리 부정’과 ‘토지재산권 무상 몰수’ 논란을 빚으며 힘을 잃은 바 있다. 택지소유상한법은 위헌, 토지초과이득세법은 헌법불합치로 결론이 나면서 역사 속으로 사라졌다. 개발이익환수법은 그나마 명맥을 유지하고 있지만 위헌 시비가 끊이지 않고 있다.

또 자유한국당 등 야당 반발에 부딪혀 국회 문턱을 넘기 어려울 수 있다. 토지공개념은 사안의 특성상 이념논쟁을 촉발할 수밖에 없는 사안이기 때문이다.

강해인기자