[세계는 지금] 지역균형 발전과 지방공항, 일본 사례가 주는 시사점은

최근 예타 면제(예비타당성조사 면제) 발표에서 새만금공항이 포함되어 많은 논란을 야기하고 있다. 한국공항공사에서 관리하는 14개의 공항 중에서 순이익(2017년 기준)을 내고 있는 공항은 4개 공항(제주, 김포, 김해, 대구)뿐이고, 그 외 14개 공항은 적자를 내고 있다. 특히 182억의 운용비용이 투입된 무안공항은 139억 원의 손실을 기록하고 있다. 현재 정부는 시급한 지역인프라 사업에 대해 예타 면제 제도를 활용해야 한다고 주장하고 있지만, 새만금공항과 같은 대규모 재정이 투입되는 인프라 사업의 시행에 대해서는 신중할 필요가 있다. 새만금공항은 오랜 기간 전라북도의 숙원사업 중의 하나이다. 지방공항 설치에 따른 순기능도 있지만, 채산성을 무시할 수는 없다. 과거 노태우 대통령 시절 개항한 예천공항은 지난 2004년 문을 닫았다는 점을 상기할 필요가 있다.

사실 일본에도 지역발전이라는 명분 하에 많은 지방공항이 만들어져왔다. 일본 중앙정부가 관리하는 26개의 공항의 경상손익(항공사업과 비항공사업의 합산 기준, 2017년 기준)을 살펴보면 흑자 공항은 하네다 공항(도쿄), 신치토세(북해도)를 비롯한 4개 공항에 불과하다. 일본에는 전국에 98개의 공항이 존재하는데, 대부분 지방공항이 적자 상태에 있는 것이다.

일본에서도 지역경제 활성화라는 명분으로 정치 주도로 지방공항이 설치된 경우가 대부분이고, 그 결과 만들어진 지방공항은 채산성이 없다. 일본을 대표하는 항공사인 일본항공(JAL)은 지난 2010년 1월에 실질적인 경영파산상태에 빠지게 됐다. 그 이후 일본항공은 관민펀드인 기업재생지원기구의 관리 하에 경영 재건이 이루어졌고, 2012년에는 도쿄증권거래소에 재상장하는 등 재생에 성공했다. 당시 일본항공이 파산한 것은 지난 2008년 글로벌 경제위기의 영향, 방만한 기업경영, 복잡한 사내 복수노조의 문제 등 다양한 요인에 의해서 설명할 수 있지만, 지방공항의 문제와 밀접하게 관련되어 있다. 공항노선에 대한 규제권한을 가지고 있는 정부와 여당은 많은 이익을 낼 수 있는 거점공항인 하네다공항 등에 대한 노선인가를 내는 조건으로 항공사에 채산성이 없는 지방공항의 취항을 강요했다. 즉, 지방공항 설치와 항공노선 인가 등의 과정이 과도하게 정치화돼 경제성, 수요 등이 거의 고려되지 않았다. 조금 극단적으로 말하면 채산성이 없는 지방공항의 존재가 일본항공을 파산시켰다. 파산한 일본항공을 구제하기 위해 대규모 재정자금이 투입됐고, 지금도 적자 지방공항에는 공적자금의 투입이 계속되고 있다.

지역균형발전의 필요성을 부정하자는 것이 아니다. 또 공공성이 높은 지역공항에 대한 항공노선을 공급하기 위해 적자노선과 흑자노선을 동시에 운용하도록 조정하는 것은 일종의 교차보조효과를 이용한 것으로, 그 정당성이 일정부분 인정된다. 또 지역균형발전을 위해 재정의 역할이 중요하다는 것도 사실이다. 다만 지역균형발전을 위해 재정을 어느 분야에 어떻게 어느 정도 투입하느냐를 신중하게 고민해야 하고, 그 과정이 과도하게 정치화되는 것을 경계하고, 지방공항의 설치를 준비하는 과정에서 수요, 경제성, 전략 등에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 지역에 거주하는 주민들의 공항 등에 대한 접근성을 높이기 위해서는 새로운 지방공항을 설치하는 대신, 거점공항에 대한 접근이 용이해질 수 있도록 공항과 지역을 잇는 버스 등 대중교통을 확충하고 이러한 부분에 적절한 보조금을 주는 것을 고려할 수 있다.

박성빈 아주대국제학부장일본정책연구센터장